第一講 焦小平：中國(guó)PPP改革的路徑
財(cái)政部PPP中心副主任焦小平
一、中國(guó)PPP改革的背景
一是中國(guó)開(kāi)始新一輪全面改革。2013年11月黨的第十八屆三中會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)中國(guó)新一輪改革，特別是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署，核心精神有三條：(1)全面依法治國(guó)；(2)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；(3)改革更要突出整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。
二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重點(diǎn)。走出新常態(tài)的一項(xiàng)具體目標(biāo)是“三去一降一補(bǔ)”，深層次癥結(jié)在于發(fā)展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)發(fā)展活力釋放、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換和發(fā)展模式創(chuàng)新，把發(fā)展的質(zhì)量和效率放在更優(yōu)先的位置上。
三是2015年出臺(tái)的《預(yù)算法》對(duì)政府融資模式進(jìn)行了全面規(guī)范。今后政府融資管理：規(guī)模要有度、形式要規(guī)范、管理要透明、投資要有效。
二、中國(guó)PPP改革的邏輯
PPP是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共產(chǎn)品供給管理模式，旨在通過(guò)改革創(chuàng)新，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)和創(chuàng)新能力，豐富公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)性?xún)r(jià)比，滿(mǎn)足人們不斷增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需求。PPP是一項(xiàng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動(dòng)為輔的改革。
PPP改革是全面深化改革的一部分，可以說(shuō)是全面改革的一個(gè)前奏，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的核心精神。中國(guó)是一個(gè)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家，如果不首先在體制機(jī)制進(jìn)行變革，項(xiàng)目層面的改革就會(huì)轉(zhuǎn)不動(dòng)、理不順。所以，在我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段，PPP改革就是一次體制機(jī)制的變革。主要從三個(gè)層面去理解：
一是在宏觀層面，它是政府轉(zhuǎn)變職能、國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的一部分；
二是在中觀層面，它是一次體制機(jī)制創(chuàng)新。牽引推動(dòng)行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革；
三是在微觀層面，它追求物有所值的管理目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本平等合作、風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配、全生命周期管理、按績(jī)效付費(fèi)和公開(kāi)透明等。
自2013年底全面推進(jìn)PPP改革以來(lái)，中國(guó)PPP市場(chǎng)煥然一新，無(wú)論是在規(guī)模和質(zhì)量上都得到全面提升。核心原因是改革釋放了活力，競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，讓市場(chǎng)在公共資源的配置中發(fā)揮了更大作用。從技術(shù)而言，我們借鑒了國(guó)際PPP發(fā)展成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從交易機(jī)制上對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行了擴(kuò)圍，在原來(lái)單一的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上，增加了混合付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種新機(jī)制，把政府預(yù)算管理與政府在項(xiàng)目合同中支付承諾進(jìn)行了銜接，使社會(huì)資本更有信心與政府開(kāi)展長(zhǎng)期投資合作，穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期。
前段時(shí)間，我到云南大理對(duì)洱海水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研。大理市在“十二五”期間環(huán)境投資總額是20多億，但洱海第一期治理項(xiàng)目規(guī)劃投資就要35億多，僅從融資這個(gè)角度，如果只靠政府的力量，治理好洱海幾乎是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。但是通過(guò)引入PPP模式，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，政府通過(guò)整合現(xiàn)有資源，每年僅需額外增加6,250萬(wàn)元的支出，就使這個(gè)國(guó)內(nèi)一流的綜合環(huán)境治理項(xiàng)目落地、開(kāi)工了。這個(gè)案例充分證明了只有改革，只有創(chuàng)新，只有充分利用市場(chǎng)和政府兩種資源，我們才能真正實(shí)現(xiàn)又好又快的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。
三、中國(guó)PPP改革的路徑
(一)PPP改革最終目標(biāo)就是要建立一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的PPP大市場(chǎng)。
“統(tǒng)一”就是要打破籬笆經(jīng)濟(jì)，打破地區(qū)分割，地方市場(chǎng)要真正開(kāi)放?！耙?guī)范”就是要建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。“透明”就是要把項(xiàng)目管理的識(shí)別、開(kāi)發(fā)、采購(gòu)、執(zhí)行、移交的各階段全過(guò)程透明公開(kāi)?！案咝А本褪且屖袌?chǎng)在優(yōu)化公共服務(wù)資源配置中發(fā)揮更大作用，政府精力應(yīng)更多放在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和績(jī)效管理上，有限政府才能實(shí)現(xiàn)高效政府。
(二)近階段PPP改革工作重點(diǎn)是構(gòu)建制度體系、建設(shè)組織框架和發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用。
1. 構(gòu)建制度體系主要從法律、政策和操作規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層面進(jìn)行。特別是要加強(qiáng)法制建設(shè)和操作規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面的短板建設(shè)，PPP改革的一切行動(dòng)都要做到依法行政;其次就是要使頒布的制度規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)可操作、可執(zhí)行。
2.建設(shè)組織框架的核心是轉(zhuǎn)變政府職能、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。政府該放給社會(huì)的、放給市場(chǎng)的必須要放足，政府該管好的必須要管好、管?chē)?yán)。要充分發(fā)揮社會(huì)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的能力，提高項(xiàng)目管理的科學(xué)性，要讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。要培養(yǎng)社會(huì)資本的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和公眾的參與意識(shí)。
3. PPP改革是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)性工程，要規(guī)范穩(wěn)步推進(jìn)，不能冒進(jìn)。在2014—2016年間，PPP改革主要采取示范項(xiàng)目引領(lǐng)推進(jìn)方式，通過(guò)示范項(xiàng)目達(dá)到就近教育、就近培訓(xùn)和探索總結(jié)的目的，摸索出一條可放大、可復(fù)制、可推廣的改革模式。
2014年，財(cái)政部推出第一批示范項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)挑選30個(gè)示范項(xiàng)目都非常困難，后來(lái)還有4個(gè)項(xiàng)目被調(diào)出。這批項(xiàng)目?jī)H覆蓋了5個(gè)行業(yè)、15個(gè)省、總投資1,538億元。經(jīng)過(guò)一年的教育、培訓(xùn)、推廣，社會(huì)各界對(duì)PPP有了更全面的認(rèn)識(shí)，2015年財(cái)政部推出第二批項(xiàng)目時(shí)，地方上報(bào)的備選項(xiàng)目無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都有大幅度提高，最后中選項(xiàng)目有206個(gè)，覆蓋13個(gè)行業(yè)，總投資8,126億元。
這兩批示范項(xiàng)目有四個(gè)特點(diǎn)：一是，社會(huì)資本的偏好主要在交通、市政和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，這與當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和綠色發(fā)展理念完全吻合;二是，兩批示范項(xiàng)目基本上覆蓋了所有省市(自治區(qū));三是，社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的比重大幅提高，總占比超過(guò)10%;四是，綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目增加很快，占比超過(guò)60%，說(shuō)明地方政府已充分意識(shí)到我們的發(fā)展必須是綠色的、可持續(xù)的。
(三)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)管理PPP項(xiàng)目。
PPP是政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三者之間的一種互動(dòng)參與、合作管理模式，我們的管理理念、手段和工具必須要?jiǎng)?chuàng)新。財(cái)政部PPP中心作為全國(guó)性PPP管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+”管理技術(shù)建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，充分利用大數(shù)據(jù)互動(dòng)管理方式，努力實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上信息統(tǒng)計(jì)分享、動(dòng)態(tài)跟蹤管理、促進(jìn)商業(yè)交易三大目標(biāo)。截至今年3月底，錄入信息平臺(tái)的項(xiàng)目有7,721個(gè)，總投資8.8萬(wàn)億元。這些項(xiàng)目主要有三個(gè)特點(diǎn)：
一是從付費(fèi)機(jī)制看，采用混合付費(fèi)和政府付費(fèi)的項(xiàng)目比例達(dá)到63%，使用者付費(fèi)下降到37%；
二是從投資結(jié)構(gòu)看，目前城建領(lǐng)域項(xiàng)目份額越來(lái)越大，比如新型城鎮(zhèn)化、地下管廊、海綿城市、環(huán)境工程等；
三是綜合環(huán)境生態(tài)治理項(xiàng)目大幅度上升，把污水、供水、環(huán)境治理、生態(tài)治理等整合在一個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)，更加強(qiáng)調(diào)整體系統(tǒng)優(yōu)化。我們非常高興地看到五大發(fā)展理念在PPP示范項(xiàng)目中得到了具體執(zhí)行，切身感受到各級(jí)政府治理理念和管理方式發(fā)生的變化。
PPP改革在當(dāng)今的中國(guó)是一種創(chuàng)新的發(fā)展理念、創(chuàng)新的發(fā)展路徑、創(chuàng)新的發(fā)展模式，需要我們持之以恒地努力做好。
第二講 焦小平：PPP是新一輪體制創(chuàng)新
財(cái)政部PPP中心副主任焦小平
非常榮幸參加第十五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇，我發(fā)言題目是創(chuàng)新與PPP。我想“創(chuàng)新”這個(gè)詞在技術(shù)方面容易引起注意，就像Iphone，Iphone的出現(xiàn)給我們帶來(lái)新的生活形態(tài)，也帶來(lái)一種新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。對(duì)制度創(chuàng)新大家可能關(guān)注得少，但制度創(chuàng)新恰恰是所有創(chuàng)新的基礎(chǔ)和保障。今天和大家分享如何在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)創(chuàng)新、通過(guò)市場(chǎng)來(lái)增加、改善和提高我們公共產(chǎn)品的供給和效率。
今天主要和大家分享三方面信息，第一，2014年以來(lái)按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，PPP被賦予新的內(nèi)涵。第二，財(cái)政部在近兩年統(tǒng)籌PPP工作的進(jìn)展情況。第三，對(duì)我們兩年P(guān)PP發(fā)展形勢(shì)做一個(gè)簡(jiǎn)單的歸納和展望。
1、PPP改革背景
自上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)30年高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的“中國(guó)奇跡”，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在高速發(fā)展的背后，粗放發(fā)展模式帶來(lái)的挑戰(zhàn)也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，比如當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。新常態(tài)表象為三期疊加，深層次是結(jié)構(gòu)問(wèn)題、效率問(wèn)題和動(dòng)力問(wèn)題。在新的歷史發(fā)展階段，如何把中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶入中高端，躍過(guò)中等收入陷阱，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，我們還面臨諸多挑戰(zhàn)。
十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《全面深化改革決定》回答了剛才我提出的問(wèn)題，為中國(guó)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略性設(shè)計(jì)。如何理解國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，《全面深化改革決定》兩大核心要素對(duì)此做出了具體解讀，一是依法治國(guó)，第二是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用。沒(méi)有依法治國(guó)，就解決不了公平競(jìng)爭(zhēng)、平等競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；不發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用，就解決不了效率問(wèn)題。傳統(tǒng)以政府為主推動(dòng)的發(fā)展模式，在邊際效用遞減情況下，需要煥發(fā)新的活力，尋找新的動(dòng)力。
在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，誰(shuí)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流推動(dòng)力？我想至少有個(gè)：第一，城鎮(zhèn)化；第二，公共產(chǎn)品。如何用好兩大推動(dòng)力，創(chuàng)新轉(zhuǎn)換動(dòng)力是關(guān)鍵。要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，讓市場(chǎng)的活力和效率發(fā)揮出來(lái)。新《預(yù)算法》的實(shí)施要求政府傳統(tǒng)融資平轉(zhuǎn)型，也就是說(shuō)，要把政府信用與項(xiàng)目商業(yè)信用進(jìn)行嚴(yán)格隔離管理。但是，新《預(yù)算法》出臺(tái)并不是說(shuō)不要發(fā)展了，不實(shí)行積極財(cái)政政策了，而是要求我們用更加規(guī)范可持續(xù)的財(cái)政政策推動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP就是新渠道之一。在中國(guó)新一輪改革中，PPP是一種以供給側(cè)改革為主、需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制創(chuàng)新。
2、PPP新內(nèi)涵
PPP對(duì)中國(guó)不是一個(gè)新鮮的事，上世紀(jì)90年代開(kāi)始，EPC、BT、BOT在我國(guó)電力、水務(wù)和高速公路開(kāi)始應(yīng)用，為基礎(chǔ)設(shè)施提升作出了重大貢獻(xiàn)。但過(guò)去主要是把PPP作為政府一種市場(chǎng)化融資手段來(lái)對(duì)待。
十八屆三中全會(huì)后我國(guó)開(kāi)始第一輪全面深化改革。如何在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，我們需要牢牢抓住《全面深化改革決定》兩個(gè)核心。按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署，由財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新市場(chǎng)化供給管理模式，PPP在新的歷史發(fā)展階段被賦予新的內(nèi)涵?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）對(duì)PPP進(jìn)行了定義。新內(nèi)涵主要包括三大核心要素：第一，競(jìng)爭(zhēng)。要通過(guò)公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇社會(huì)資本人。第二，政府與社會(huì)資本是平等合作關(guān)系。第三，政府與社會(huì)資本之間權(quán)利與義務(wù)如何分配？社會(huì)資本沒(méi)有任何免費(fèi)提供公共產(chǎn)品服務(wù)的義務(wù)，政府通過(guò)向社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，向老百姓提供價(jià)格性能比更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以，2014年以后，如果還說(shuō)PPP僅僅是一種融資手段，這就是一種不全面和正確的理解。
3、PPP是一次體制機(jī)制變革
主要從三個(gè)層面理解。
第一，宏觀層面，它是國(guó)家治理治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次提升。
第二，中觀層面，PPP模式必須落地到一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目，它就像一個(gè)皮影，其背后三條線(xiàn)是決定其能否活動(dòng)的關(guān)鍵，即行政改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。不進(jìn)行行政體制改革，社會(huì)資本進(jìn)入難、合作難等問(wèn)題就解決不了；沒(méi)有財(cái)政體制改革，不把項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制與預(yù)算管理相銜接，社會(huì)資本合理投資收益如何在機(jī)制上得到保證；投融資體制不改革，市場(chǎng)能做的政府依然自投自建，市場(chǎng)擠出效應(yīng)就不可避免。在過(guò)去30年，投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一大推動(dòng)力，但投資效率問(wèn)題依然沒(méi)有得到很好解決。
第三，微觀層面，PPP是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給管理方式的一個(gè)創(chuàng)新。主要表現(xiàn)為：1、通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式提供通過(guò)公共產(chǎn)品服務(wù)。2，在市場(chǎng)與政府之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，把風(fēng)險(xiǎn)和收益掛鉤。3，強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈整體優(yōu)化、長(zhǎng)期優(yōu)化，即全生命周期管理。4、實(shí)行公開(kāi)透明管理，讓老百姓有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。5、能夠提高率，即物有所值。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，就是少花錢(qián)、多辦事、辦好事。
4、PPP開(kāi)展的領(lǐng)域
PPP到底可以在哪些領(lǐng)域推廣？按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域化分為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和公共產(chǎn)品領(lǐng)域。在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域完全由市場(chǎng)配置資源。在準(zhǔn)公共領(lǐng)域，一部分資源可以通過(guò)市場(chǎng)配置，這部分完全可以推行PPP，另一部分，比如政府管理領(lǐng)域可不可以搞PPP？比如財(cái)政部門(mén)，政府預(yù)算等核心業(yè)務(wù)絕對(duì)不可以請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所來(lái)編制；但機(jī)關(guān)后勤輔助性服務(wù)就可以，比如招待所等。
5、PPP商業(yè)運(yùn)作方式
PPP是一種公共產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)化供給方式，也是一種商業(yè)模式，有很多具體業(yè)態(tài)。根據(jù)市場(chǎng)化程度不同，小到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托經(jīng)營(yíng)，中到一個(gè)項(xiàng)目的BOT或特許經(jīng)營(yíng)，大到一個(gè)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，蘇州新加坡工業(yè)園就是一個(gè)綜合類(lèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。高新工業(yè)園區(qū)就可以采用PPP模式，在政府規(guī)劃下由社會(huì)資本建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。最后還有一種完全市場(chǎng)化供給方式，比如我國(guó)移動(dòng)通信服務(wù)就是完全市場(chǎng)化供給。
6、我國(guó)PPP發(fā)展階段劃分
自上世紀(jì)八十年代末以來(lái)，EPC、BT、BOT等形式已開(kāi)始應(yīng)用，主要用于解決政府市場(chǎng)融資，稱(chēng)之為PPP1.0版。從2014年開(kāi)始，按照黨中央國(guó)務(wù)院部署由財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)新一輪PPP改革，被賦予新內(nèi)涵，稱(chēng)之為PPP2.0版。兩個(gè)版本共同點(diǎn)是都具有融資功能，而且2.0版的杠桿率要更大。不同點(diǎn)是：第一，從功能來(lái)看，1.0版主要關(guān)注融資問(wèn)題；2.0版強(qiáng)調(diào)從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)服務(wù)的全生命周期整體優(yōu)化；第二，從合作期限看，1.0版合作期限短，一般3-5年；2.0版要求最短十年以上。第三，從社會(huì)資本選擇方式上，1.0版的競(jìng)爭(zhēng)不充分；2.0版要求充分競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)所有制和區(qū)域歧視。第四，在透明度上，1.0版透明度不高；2.0版要求在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等階段都要公開(kāi)透明，凡是不涉及國(guó)家機(jī)密和商業(yè)核心秘密的信息都要向社會(huì)披露。第五，在PPP法律救濟(jì)上，1.0版以特許經(jīng)營(yíng)為主，適用于行政法；而2.0版堅(jiān)持民商法和行政法并重。
7、PPP已經(jīng)成為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略
李克強(qiáng)總理在2014年有7次批示和部署，2015年有13次。
新一輪PPP改革頂層設(shè)計(jì)立足于實(shí)現(xiàn)公眾、社會(huì)資本和政府三方利益共贏，主要是從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)和示范項(xiàng)目等三大方面展開(kāi)，追求物有所值價(jià)值目標(biāo)。
第一、制度建設(shè)
目前已初步搭建成從法律、政策到指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)的三層制度體系。1，在法律層面，已實(shí)施的有《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等，在研究中的有《PPP法》和《特許經(jīng)營(yíng)法》?？傊?，一切皆要有法可依。2，在政策層面，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部等部委發(fā)布了一系列文件規(guī)定，比如，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）。3，在操作層面，財(cái)政發(fā)布了《PPP操作指南》、《財(cái)政承受能力論證指引》、《PPP項(xiàng)目合同指南》等一系列操作性規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，明確了路線(xiàn)圖、操作程序及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，PPP是一種商業(yè)模式，商業(yè)模式只有標(biāo)準(zhǔn)化方可大規(guī)模推廣。合同管理是PPP制度的基石，標(biāo)準(zhǔn)化合同管理是國(guó)際******實(shí)踐路徑，但我國(guó)還處在新興市場(chǎng)階段，在法制體系、機(jī)構(gòu)能力、市場(chǎng)成熟度等方面還有很大差距，當(dāng)前階段發(fā)布《合同指南》指導(dǎo)雙方談判商定合同較為現(xiàn)實(shí)，優(yōu)秀合同案例分享也很重要；第二步分行業(yè)推行標(biāo)準(zhǔn)化合同。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)非常重要，無(wú)論是項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目產(chǎn)出、績(jī)效付費(fèi)，都需要有一套明晰的標(biāo)準(zhǔn)體系保證項(xiàng)目質(zhì)量。
第二，機(jī)構(gòu)建設(shè)
主要從四個(gè)方面進(jìn)行。
首先，PPP改革是供給側(cè)改革，需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)。
其次，PPP是長(zhǎng)周期、跨度大、投資大、參與人多，需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌指導(dǎo)，英國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞等都有專(zhuān)門(mén)政府機(jī)構(gòu)，去年中編辦批準(zhǔn)財(cái)政部成立PPP中心。目前從中央到各省都成立PPP管理機(jī)構(gòu)，一些PPP開(kāi)展活躍地市也成立了PPP管理機(jī)構(gòu)。
第三，PPP專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，僅靠政府自身機(jī)構(gòu)能力是不夠的，必須要發(fā)揮律師、會(huì)計(jì)師、工程師和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力。政府要學(xué)會(huì)用PPP方式做好PPP工作。
第四，要提示社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)。PPP項(xiàng)目關(guān)系廣大老百姓民生福祉，不是一般普通的商業(yè)項(xiàng)目。比如，一個(gè)供水廠(chǎng)涉及幾十萬(wàn)市民日常生活，不可以隨便關(guān)停。
第三，示范項(xiàng)目
PPP是一項(xiàng)綜合性改革，在實(shí)踐上不能搞一窩蜂、大躍進(jìn)，要積極規(guī)范推進(jìn)。財(cái)政部計(jì)劃在2014-2016年每年推出一批示范項(xiàng)目，通過(guò)示范項(xiàng)目達(dá)到宣傳、培訓(xùn)、引導(dǎo)作用，探索總結(jié)可復(fù)制、可推廣模式。
2014年篩選第一批示范項(xiàng)目時(shí)，地方對(duì)什么是PPP？PPP有哪些核心因素？誰(shuí)能代表政府等一些基本要求，認(rèn)識(shí)了解不夠，當(dāng)時(shí)選取30個(gè)示范項(xiàng)目都困難，今年對(duì)第一批示范項(xiàng)目督導(dǎo)后，有3個(gè)項(xiàng)目因不滿(mǎn)足要求而被調(diào)出。第一批30個(gè)示范項(xiàng)目總投資約1,800億，覆蓋15個(gè)省，涉及交通、市政工程、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、體育等5個(gè)領(lǐng)域。
2015年篩選第二批示范項(xiàng)目時(shí)，將項(xiàng)目按行業(yè)由專(zhuān)家封閉背靠背打分，只有達(dá)到及格線(xiàn)以上的才可列入示范項(xiàng)目。今年項(xiàng)目質(zhì)量明顯提升，而且行業(yè)分布更多元化。第二批示范項(xiàng)目基本覆蓋所有省市；拓展到片區(qū)開(kāi)發(fā)、體育、養(yǎng)老、保障性安居工程等13個(gè)行業(yè)，社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比重達(dá)到12%；使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目平分秋色，將來(lái)后兩種付費(fèi)比重還會(huì)上升；綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施比例達(dá)到50%，這是一個(gè)好信號(hào)，在新型城鎮(zhèn)化中綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施必須放在優(yōu)先發(fā)展位置。
從兩批示范項(xiàng)目匯總數(shù)據(jù)來(lái)看，交通類(lèi)項(xiàng)目比例最高，其中城市輕軌項(xiàng)目最多；排名第二的是市政工程項(xiàng)目；第三是環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；第四類(lèi)是綜合片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，隨著地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，如何找到新的老城改造、新城開(kāi)發(fā)模式非常迫切，在法治框架下，在政府引導(dǎo)下，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)。
截止目前，PPP改革進(jìn)展總體形勢(shì)是：
第一，經(jīng)過(guò)二年培育和推廣，PPP已經(jīng)成為各地穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的一個(gè)重要抓手。根據(jù)財(cái)政部PPP信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，地方推薦PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資額為5.6萬(wàn)億；發(fā)改委的PPP推介項(xiàng)目有3.4萬(wàn)億；一個(gè)研究機(jī)構(gòu)說(shuō)有10萬(wàn)億PPP招商項(xiàng)目。從項(xiàng)目計(jì)劃投資量看，PPP可以說(shuō)是呈星火燎原之勢(shì)。
第二，PPP已經(jīng)覆蓋大多數(shù)行業(yè)，綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施比例高。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不優(yōu)先發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，我們的生活質(zhì)量就要打折扣，比如霧霾問(wèn)題。
第三，市場(chǎng)擴(kuò)圍之后，混合付費(fèi)和政府付費(fèi)項(xiàng)目會(huì)越來(lái)越多。
第四，中央部門(mén)和地方加大對(duì)PPP市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化的支持力度。比如，財(cái)政部設(shè)立了1800億PPP基金，山東省PPP基金也有800億；地方紛紛出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策；土地、稅收、融資等政策完善銜接工作也在進(jìn)行。
第五，中央和地方示范項(xiàng)目的標(biāo)桿示范引導(dǎo)作用逐步顯現(xiàn)。
第六，目前也存在一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，甚至一些偽PPP項(xiàng)目，把PPP當(dāng)作變相融資平臺(tái)用的情況也存在。這主要是因?yàn)橐恍┑胤秸J(rèn)識(shí)不到位，監(jiān)督管理措施跟不上。
PPP改革最終目標(biāo)是建立一個(gè)科學(xué)的、統(tǒng)一的、規(guī)范的、透明的PPP大市場(chǎng)。PPP是一種創(chuàng)新，也是一種改革，如果理念、文化跟不上，改革就會(huì)步履蹣跚。要倡導(dǎo)法治、市場(chǎng)、合作PPP文化。第一，政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾的行為必須在法治框架下規(guī)范。第二，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。第三，我們要實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和公眾的共贏，通過(guò)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，實(shí)現(xiàn)PPP改革的遠(yuǎn)大目標(biāo)。
來(lái)源：財(cái)政部PPP中心
作者：焦小平（財(cái)政部PPP中心副主任）
